案情简介

2008年4月9日，大蠹县人民政府发文《关于成立大蠹农村商业银行股份有限公司筹建工作领导小组的通知》，康某某担任该筹建工作领导小组的副组长，2009年10月，大蠹农村信用联社成功改制为大蠹农村商业银行股份有限公司（以下简称“大蠹农商行”），康某某作为原信用联社理事长被中共A省农村信用社联合社委员会任命为大蠹农商行党委书记，并提名其任大蠹农商行董事长。在改制过程中，某国有公司B电力集团于2009年8月27日入股大蠹农商行1800万股，持股比例3.76%，2011年11月29日剥离给其全资子公司，2015年4月27日正式办理股权转让，当年11月11日进行了股权变更登记，整个持股期间，该国有公司并未指派专人到农商行监督、管理国有资产。

争议焦点

1、根据《中华人民共和国监察法实施条例》第四十条第二项的规定，能否认定作为大蠹农商行党委书记的康某某系刑法意义上的国家工作人员？

2、公诉人当庭表示“大蠹农商行是在地政府统筹下进行的改制，统筹小组提名了康某某党委书记、董事长的身份，故其身份是县政府意志的的延续，负有监督、管理国有资产的职责，属于国家工作人员。”该观点是否合理？

法律分析

根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》第六条之规定，经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。

经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。

（一）大蠹农商行系国有资本参股企业，国有股东并未指派专人监督、管理国有资产

2009年大蠹县农村信用合作联社改制为大蠹农村商业银行股份有限公司，而大蠹农商行是股份制有限公司，而非国家机关，改制后虽有国资参股，但持股仅为3%，并非国有控股，不属于国有公司或企业。结合法庭调查和在卷证据，2009年B电力集团入股大蠹农商行后，并未指派专人管理国有资产。

（二）康某某大蠹农商行董事长的任职既非来源于国家机关、国有公司、企业、事业单位，亦非来源于国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织

虽然根据《中共A省农村信用社联合社委员会关于康某某等同志任职的通知》，康某某的身份是经中共A省农村信用社联合社委员会决定，任命其担任大蠹农商行的党委书记，提名其为大蠹农商行董事长。但是，2022年5月5日，A省农村信用社联合社出具的《康某某任职情况的说明》明确表示，康某某董事长的任职来源系因其原为大蠹县农村信用合作联社理事长，改革后，农信社名称发生了变化，康凤立时任职务名称也随之进行了变更。

农村信用合作社受计划经济体制影响和农村经济发展需要，在其改制为农村商业银行或农村合作银行前，系由农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织以及本社职工自愿入股组成的农村合作金融机构，性质属于集体经济组织。改制后的农商行，根据《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法》（中国银行保险监督管理委员会令2022年第5号）第二条、第二十四条、二十五条[1]之规定以及A省农村信用联社的工商登记信息，虽然农信社体系均接受金融监管，但省农信联社是参照《公司法》设立的股份合作制银行金融机构，省农信联社的股东则是集体所有制企业即各级基层农信社。

另外，A省农信联社并无国资控股或参股，不属国有企业或国家机关，故中共A省农村信用社联合社委员会对康某某的任命和提名均不能认定康某某为国有企业委派到非国有企业从事公务的人员，康某某不具备国家工作人员的身份[2]。

（三）康某某虽有党委书记的身份，但不属于刑法意义上的国家工作人员

《中华人民共和国监察法实施条例》第四十条第二项虽然规定“经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员属于国有企业管理人员。”但是，该规定实质上是扩大了国有企业管理人员的认定范围，应属法律拟制。因此，即使国家出资企业中经党组织提名的党委书记属于被监察的对象，亦无法认定其属于应受刑罚处罚的国家工作人员，在进行刑法评价时依然要保持其谦抑性，不宜过分扩大处罚范围。

党委书记是党内职务，不属刑法意义上的国家工作人员，且康某某在大蠹农商行中所履行的“组织、领导、监督、管理”义务，基本都是对于企业事务的处置，多是依据我国《公司法》等法律进行的私权利领域内的行为，在常人的理解中这类行为也很难被评价为“从事公务”。因此，康某某不属于“从事公务”的国家工作人员。

（四）大蠹农商行筹建工作领导小组系大蠹县政府为成立大蠹农商行组建的临时工作小组，不宜将其职责及代表意志进行过分扩张

2008年4月9日，大蠹县人民政府出具的《大蠹县人民政府关于成立大蠹农村商业银行股份有限公司筹建工作领导小组的通知》，通知明确筹建工作领导小组的工作职责是：制定筹建方案及相关配套方案；确认农村信用社的净资产，并拟定净资产确认书和净资产处置报告；组织县联社召开理事会和社员代表大会，审议通过组建大蠹农村商业银行的决议，审议通过筹建工作方案及其他配套方案并形成相关决议；组织召开发起人大会，签订发起人协议书；对原县联社社员资格股、投资股进行清理、确认；拟定社员代表、董事、独立董事、监事、董事长、监事长和高级管理人员选举、产生办法，并酝酿、推荐候选人；拟定大蠹农村商业银行章程、主要管理制度、 "三会"议事规则、筹建工作报告、内部职能部门设置方案、经营方针和发展计划等草案；聘请法定验资机构验资，对董事及高级管理人员等出具综合鉴定；组织召开创立暨首届社员代表大会、董事会、监事会会议，审议通过有关报告、章程、制度、方案、计划，选举产生董事、监事、董事长、监事长等；向中国银行业监督管理委员会和银监局提交筹建和开业请示等。

该筹建工作领导小组具有临时性，且筹建小组也仅仅是拟定选举方式、推荐候选人、组织召开会议选举董事长等工作，并不直接决定董事长的人选，亦无法决定康某某党委书记的身份。另外，大蠹农商行系股份制企业，且国有股东并未指派专人管理国资，若将康某某的大蠹农商行董事长的任职认定为县政府意志的延续，负有对国资的监督、管理等职责，不仅是对政府意志的过度扩张，也是对康某某的职责范围的过度扩大。